我已经被番禺交警扣了3辆电动车了，他们每回扣车的理由都不一样。第一次是“拒绝接受罚款”；第二次先说是“自行车加装动力装置”，后又改成“未随身携带加强证”及“上道路行驶的机动车未悬挂机动车号牌”；第三次是车辆“有被盗抢嫌疑”。反正库里还积压着上百台电动车，既卖不出去也退不回去，索性让交警一台台地扣下去一直到扣光为止，我想看看他们到底有多少扣车的理由。

    ———广州市番禺区最早的电动自行车经销商、广州“禁电”第一案原告叶存环

　　核心提示

　　城市是否该禁止电动自行车上路？在发出“禁电令”的广州，政府宣布“禁电”的民意支持率为78.4％，而一份网络调查则显示，支持“禁电”、“禁摩”者仅占受调查者的8.9％。有学者称，广州“禁电”政策如果不能妥善处理，可能要面对打不尽的官司，不论输赢，政府的“执法”公信力和权威性无疑将受到挑战。

　　“西安不会‘禁电’，要不交管部门也就不会给电动自行车挂牌了。”在得知广州禁止电动自行车上路的消息后，伞塔路一位电动自行车经销商分析说。但这位经销商也承认，该店2006年12月的电动自行车销量还不及9月份的一半。他说，广州“禁电”的消息传来后，一些原打算购买电动自行车的人开始犹豫了，为此他们只好三番五次地向顾客解释。

    电动自行车在西安是合法的交通工具。但自从去年年底实行挂牌管理后，市民先前购置的部分电动车也遇到了麻烦，有的至今挂不上牌。

    和西安的经销商比，广州经销商叶存环的境遇就要差多了,她是广州市番禺区最早的电动自行车经销商。2003年11月，她开始销售电动车，几年下来生意还算顺利。2006年3月，叶存环注册了一家公司，下设5个店面，专门销售电动自行车。

    “‘禁电’令发布后，我的5个店总共卖了十几台电动车，而且是低于成本价的‘清仓甩卖’。其实由于不再有人买车了，就算想甩都甩不出去。现在，每月几万元的租金压得我喘不过气来，我惟一的愿望，就是把库存尽快处理掉。”叶存环声音沙哑地说。

    叶存环是广州“禁电”第一案原告。2006年12月7日中午，叶存环骑一辆电动自行车去交电话费，在回来的时候被交警拦下，交警当场扣了她的车。当天下午，叶存环骑着另一辆电动自行车外出，结果又一次被交警扣走。第二天，叶存环即向广州市番禺区法院提起行政诉讼，要求法院认定番禺区交警大队扣车的行为违法并返还被扣车辆。

    政府“禁电”　交警大队“垫背”应诉

    广州的“禁电”也许有点突然。2006年初开始，广州电动车商家获悉交警部门动议“禁摩”消息后，可以用“窃喜”两个字来形容当时业界的反应。可到了11月，风向改变———广州市公安局决定，在“禁摩”之前首先“禁电”。

    2006年11月6日，广州市公安局在媒体上发布了一条通告。这份编号为穗公[2006]343号通告说：“根据《中华人民共和国道路交通安全法》和《广东省道路交通安全条例》的有关规定，经广州市人民政府公开征求意见，并报请广东省人民政府批准同意，自本通告发布之日起，在广州市行政区域内对电动自行车和其他安装有动力装置的非机动车（残疾人机动轮椅车除外）不予登记、不准上道路行驶。违反本通告的，由公安机关交通管理部门依法予以处理。”

    “这条通告存在明显问题。通告说‘禁电’根据的是《中华人民共和国道路交通安全法》和《广东省道路交通安全条例》，实际上两部法规都赋予了电动自行车上路权。从可操作性方面看，也把矛盾踢给了一线的交警。”广州“禁电”第一案原告委托代理人浦志强律师说。

    实际上，“禁电”令并没有做到令行禁止，直到今天，广州大街上还能看到有电动自行车在行驶。据说，当地警方因为受到来自市政府方面的压力，从2006年12月开始加大了处罚力度，只要在街头逮住骑电动自行车者，就直接扣车。

    2007年1月8日上午，广州“禁电”第一案在番禺区法院如期开庭。原告叶存环在起诉状中称，2006年12月7日下午，自己骑乘一辆符合国家安全技术标准的电动自行车，行至广州市番禺区大北路时，被当值交警拦截。交警当场开具NO.D9261994号《行政强制措施凭证》，该文书记载被扣车辆类型为“电动自行车”，违法行为是“自行车加装动力装置”，行政强制措施类型是“扣车”。

    原告认为，被告番禺区交警大队所作的行政强制措施属于违法的具体行政行为，依法应予撤销并返还被扣电动自行车。

    被告番禺区交警大队则答辩称，依据《道路交通安全法》及其实施条例以及穗公[2006]343号通告，番禺交警有权对上路行驶且无任何凭证、来源可疑的车辆进行查处。原告对“法律和相关规定的了解纯粹是断章取义”，蔑视了“国家法律的整体性和严肃性”，并称原告“光靠钻牛角尖和诡辩绝不能逃避法律的制裁”。

    当日庭审结束后，主审法官表示将于法定的3个月审限内（即今年3月8日前）作出一审判决。

    “禁电”被疑与国家法律抵触

    广州市政府究竟是否有权力“禁电”？这个问题要从《立法法》、《行政许可法》以及《道路交通安全法》中找答案。西北政法大学行政法学院副院长王麟教授就此接受本报记者采访时说，广州地方“禁电”规定与以上3部国家法律冲突。

    “广州市穗公[2006]343号规定的依据，即《广东省道路交通安全条例》第14条与《道路交通安全法》第18条抵触。”

    王麟教授认为，《道路交通安全法》并没有禁止哪一类非机动车辆上路，而是按照是否应当登记把非机动车辆的管理分为两类：一类是无须经过登记即可上路，另一类是只有经过登记方可上路。而广东省的地方性法规却设立了对某一类非机动车可以禁止登记上路的规定，明显与国家法律抵触。

    “广东省的做法是把电动自行车上路设定为需要经过行政许可的行为，却又规定不予许可。这就好比规定结婚需要到政府进行登记否则违法，但同时又规定对所有要求结婚的一律不予登记。这种做法显然违背了行政许可制度的本质意义，是对行政许可设定权的滥用。”

    广东省自行车行业协会法律顾问浦志强律师也认为，按照《道路交通安全法》授权，广东省政府有权决定电动自行车这样的非机动车是否需要登记，但法律没有授权地方政府可以剥夺电动自行车上路权。

    “到现在为止，并没有人说生产电动自行车不合法，销售和买卖也都是合法的。可是你骑着车上路为什么突然就变成违法的了？这个责任由谁来承担？”广州市公安局的“禁电”通告发布之后，一些电动自行车使用者、生产者和销售者提出这样一个问题。

    广州“禁电”第一案虽然还没有宣判，但浦志强表示自己对最终结果充满信心。他认为，“禁电”令属于“扩大行政主体或其职权范围”的行为，按照最高人民法院《关于审理行政案件适用法律规范问题的座谈会纪要》，法院应当适用《道路交通安全法》，因此“扣车”必然违法。

    “电动自行车被扣，选择申请行政复议或提起行政诉讼是一种现实的救济措施。但要彻底地解决问题，广州市民应依据《立法法》第90条规定，提请全国人大常委会审查《广东省道路交通安全条例》。如果将广州市‘禁电’依据的《广东省道路交通安全条例》第14条修改或撤销，问题可以一劳永逸地解决。”王麟教授说。

    两份“民意”调查的悬殊

    2006年5月1日，《广东省道路交通安全条例》正式实施，该条例第14条第2款规定：“地级以上市人民政府在本行政区域内对电动自行车和其他安装有动力装置的非机动车不予登记、不准上道路行驶作出规定的，应当公开征求意见，报省人民政府批准。”

    得到地方法规的授权，广州市公安局交警支队新闻发言人很快宣布，广州市禁止电动自行车上路日期已定。5月23日，广东省自行车协会代表找到了广州市发改委阐述意见，一位工作人员称，禁止电动车上路已成事实。

    此后，广州市公安局连续召开了3次征求意见座谈会，对“禁电”事宜征求意见。该局新闻发言人介绍，第一次组织了31名市民召开座谈会，第二次有18名专家学者参加，第三次有28名人大代表和政协委员参加。

    记者调查发现，广州市公安局召开的这三次座谈会，仅第三次对媒体公开。参加座谈会的代表是怎样产生的？既然是“公开征求意见”，为什么前两次连媒体都不知道？没有人解释这些问题。

    在第三次座谈会上，一位不请自到的市民现身会场“搅局”。此人即广东省自行车协会副秘书长何小华。就在“代表”们纷纷指责电动自行车给交通管理带来的压力时，何小华几乎跳起来对与会者说，“你们不懂电动车！”但是，何小华孤掌难鸣，他的意见并未受到应有的重视。

    随后，广州公安方面委托广州市城市社会经济调查队展开专项民意调查。最后公布的结果显示，78.4％的受访者认为广州目前的交通状况不适合电动自行车通行。

    广州真的有这么多市民支持“禁电”吗？2006年12月，21CN网站的一份调查数据显示，在参与调查的5000余名网友中，强烈反对“双禁”（“禁摩”、“禁电”）占73％，支持“双禁”仅占8.9％。

    “政府‘禁电’的决心已经下了，才组织一拨人来‘征求意见’，而且这些人中间没有电动自行车生产者和消费者，这样的意见能代表公众利益吗？”谈到“禁电”的民意基础时，何小华声音提高了许多。

    弱势者的声音是否得到了表达？

    “我们非常忧虑地发现，一些地方政府决定某一项政策时，会轻易得到‘代表’的通过。”谈到“禁电”的民意基础时，浦志强说，“如果让我去参加这个座谈会，我这个开车的人也可能会觉得你开电动自行车的人怎么这么烦，让我开车都不好开。但我只能代表有车的人，代表不了使用电动自行车的人。假设广州市政府当时满足了这么一个要求，电动自行车使用者、生产者和销售者都可以提出他们对公共政策的意见，由他们来提供电动自行车在环保、节能、高效、安全方面的信息，也许会是另一种结果。”

    浦志强认为，使用电动自行车的人属于相对弱势的群体，他们的声音本来就很难表达，表达之后，在我们这个社会中也很难被听到。由于没有公开选出参加会议代表的方式，它的代表性本身就值得质疑，它所得出的结论根本就不能代表民意。这种前提下出台的公共政策是否真正代表公共利益，以及代表公共利益是通过什么样的程序性方式，在哪一个环节出现问题，这是建设和谐社会需要很好地讨论的问题。也许，“禁电”事件和随后发生的一系列诉讼，可以作为一个案例为今后制订公共政策所借鉴。

    著名经济学家茅于轼一直关注广州的“双禁”政策，他在接受本报记者采访时说：“广州废除电动脚踏车，还要进一步废除摩托车，是一个没有充足理由的决定，有点耍威风的味道。如果说占道多，电动脚踏车比不上小汽车；如果说事故多，要分析原因。政府不可以和老百姓作对，而应该为老百姓着想。摩托车和电动脚踏车深受百姓欢迎，政府就应该想方设法完善它。这两种交通工具远比小汽车好。如果去台北看一看就知道为什么好———占地少、速度快、装载大(可坐两个人，还能带东西)，而且价钱便宜。台北原来因电动脚踏车引发的事故多，经过整顿后大大减少，现在已经成为当地最重要的交通工具。”

    “禁电”令发布后，广东一家媒体发表社论说：“我们需要一个怎样的广州？城市政府以它不容挑战的政令，为我们给出答案……面孔冰冷，表情陌生。这场禁摩禁电的争论……与贫富差距的现实契合。”

    第三辆车被扣与打不尽的官司

    2007年1月13日下午3时许，叶存环接到一位顾客打来电话，称自己要买一辆电动自行车。这位客户以前从叶存环的店里买过电动车，所以在电话里把这次要买的车的型号告诉了叶存环，说自己不敢过来取车，要店方给他送过去。

    一直没有生意做的叶存环听说有人买车，激动了好半天。她满口答应马上给对方把车子送去。

    叶存环从店里出来不到500米，就到了番禺市桥大西路。那里，她看到有交警在查车，共分三拨儿，两人一拨儿。当路过第三拨儿时，有交警过来拦下叶存环。没等警察开口，叶存环就解释说，“我是卖电动车的，我知道你们不准电动车上路，我只想把店里余下的车处理完了，就关门走人。”

    交警要叶存环拿身份证，叶存环说没带在身上，但可以叫家人马上送过来。交警又要看购车发票，叶存环说这是商品车所以还没开发票，但我可以马上把营业执照拿来。

    叶存环给儿子打电话，5分钟后儿子就将执照和身份证复印件拿来了。这时交警又要厂里的送货发票，叶存环说她再回去拿。叶存环让儿子在现场看着车，自己跑回店里取送货单。几分钟后，当她气喘吁吁地跑回来后，看见交警已经把这辆新车扔上了清障车。

    叶存环无奈，就直接说自己是叶存环，刚刚跟交警队打了一场官司，就是因为上次扣车。

    “你可以去打官司啊，法院就在大北路。”一名交警边说边挥手让清障车把叶存环的电动自行车拉走。

    这次，番禺交警大队给叶存环出具的《行政强制措施凭证》写明的“违法”事实是车辆“有被盗抢嫌疑”。

    “我已经被番禺交警扣了3辆电动车了，他们每回扣车的理由都不一样。第一次是‘拒绝接受罚款’；第二次先说是‘自行车加装动力装置’，后又改成‘未随身携带加强证’及‘上道路行驶的机动车未悬挂机动车号牌’；第三次是车辆‘有被盗抢嫌疑’。反正库里还积压着上百台电动车，既卖不出去也退不回去，索性让交警一台台地扣下去一直到扣光为止，我想看看他们到底有多少扣车的理由。”叶存环愤怒地说。

    就在广州“禁电”第一案开庭前一周，番禺区交警大队于2006年12月31日向叶存环送达了一份文书，称因其执法民警“书写存在笔误”而决定撤销前述行政强制措施。同时，番禺区交警大队向叶存环重新开具一份《道路交通安全违法行为处理通知书》。在该“通知书”中，番禺交警认定叶存环的车辆类型为“电动车”，违法行为为“未随身携带加强证”及“上道路行驶的机动车未悬挂机动车号牌”，采取的强制措施是“扣留机动车”。

    对此，原告委托律师浦志强表示，虽然广州警方已将被诉行政强制措施撤销，但根据行政诉讼法及其相关司法解释的规定，原告仍然有权坚持不撤诉，法院依法仍应确认该具体行政行为是否违法。与此同时，原告已就番禺区交警大队的新“罚单”，另案提起了行政诉讼。

    “现行的公安交警手里拿的罚单，并没有把通告作为处罚依据写进去，所以交警不管依据罚单上的哪一条处罚都会错。当然通告的精神也不能作为交警执法的法律依据，这就使得交警任何一个针对电动自行车的执法行为都是违法的，这样就把交警的‘执法’置于非常尴尬的境地。值得庆幸的是，现在我的当事人的行为都在法制框架内，完全符合法律的规定，我自己也一直在劝导消费者和协会不要过激，要保持理性，要相信法律会公平解决这种纷争。”浦志强说。

    据了解，目前广州市番禺区法院共有叶存环的两起行政诉讼案，均因“禁电”引起，一起已经开庭尚未宣判，另一起正在立案。除番禺区交警大队被电动自行车主告上法庭外，荔湾区交警大队、天河区交警大队也纷纷被市民告上法庭……

    有学者称，广州“禁电”政策若不能妥善处理，基层交警可能要面对打不尽的官司，不论输赢，其“执法”公信力和权威性将受到严峻挑战。