| 姜明安 北京大学法学院教授、博士生导师
毛寿龙 中国人民大学行政管理学系主任、博士生导师话题背景
7月1日，由广东省珠海市人大常委会制定的《珠海经济特区道路交通安全管理条例》(以下简称《条例》)正式实施。该《条例》规定：电动自行车不予注册登记，禁止在道路上行驶，外地电动自行车一律不得进入珠海。电动自行车驾驶人如果违反上述规定，交管部门可以先扣车，再处以500元的罚款；如果车主逾期不交罚款，没收的电动自行车即予销毁。
此条例一经公开立刻在社会各界引起广泛争论。很多人认为，该条例违反了我国立法法和道路交通安全法，甚至还有人提出，珠海当地立法机关违反了宪法关于保护公民私有财产的规定。对此，珠海市有关部门在其发给受处罚的电动自行车车主的“贯彻执行《珠海经济特区道路交通安全管理条例》宣传提纲”(以下简称宣传提纲)中说明，《条例》并未违反立法法和道路交通安全法，也没有侵犯电动自行车主们的私有财产，政府不会给予补偿。
＊＊禁止电动自行车上路 是否违反立法
主持人：宣传提纲指出，珠海市人大制定《条例》，是行使全国人民代表大会授权立法和立法法赋予的地方立法权，是按照法律规定的权限和法律规定的程序制定的，并不违反全国人民代表大会的授权决定和立法法。对此您怎么看？
马怀德：通过立法的形式禁止电动自行车上路，珠海市人大到底有没有这个立法权，我认为应该打个问号。因为地方性立法特别是经济特区的地方性立法，应该是根据当地的实际情况和特殊需要、在不违反法律和法律精神的前提下来进行的。我国法律没有限制电动自行车生产，也没有禁止其使用。虽然地方人大有立法权，但是出台的地方性法规限制了一个法律并没有禁止的行为，那它就是与国家法律相抵触。在法制的社会里，应该遵从这样一个理念，凡是法律没有限制或禁止的行为，就推定为可以自由去做。
毛寿龙：珠海市作为较大的市，其人大和常委会有权制定地方法规，但需要省人大常委会对其进行合法性审查并批准。就电动自行车来说，国家相关法律并没有禁止电动自行车上路，只是说是否需要依法登记，由省级人民政府根据当地情况规定。据此，珠海市人大常委会并没有权力来制定地方法规去禁止电动自行车上路。根据国家法律，只有省级人民政府有权规定电动自行车是否需要登记，而且其权力只限于规定电动自行车是否需要登记，珠海市政府和人大并没有这项权力。如果广东省政府规定电动自行车在广东必须登记，那么珠海市政府就必须执行这一法律，可以在此基础上禁止未经登记的电动自行车上路。
从实际情况来看，广东省政府目前并没有规定电动自行车必须登记。在这种情况下，珠海市人大常委会制定地方法规禁止电动自行车上路，其本身的确是违法的。虽然，广东省相关法规草案规定电动自行车必须登记，但这一法规草案没有生效之前还存在变数，珠海市不能提前根据法规草案来制定相应的法规。
姜明安：衡量一个法规或规章是否合法主要有四条标准：其一，是否符合宪法和法律(主要指《立法法》，但不限于《立法法》)授予的权限；其二，是否符合授权法和上位法的立法目的；其三，是否符合上位法就相关立法事项做出的规定；其四，是否符合法律规定的立法程序。
根据《立法法》第63条和第64条的规定，珠海市人大常委会有权制定禁止电动自行车上路的地方性法规，但须报广东省人大常委会批准后施行；根据《立法法》第65条的规定，珠海市人大常委会有权制定经济特区法规，但经济特区法规不能就禁止电动自行车上路做出规定，因为这不属于经济特区经济体制改革之“特事”。
其次，根据《立法法》第5条和第6条规定，“立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，保障人民通过多种途径参与立法活动”；“立法应当从实际出发，科学合理地规定公民、法人和其他组织的权利与义务、国家机关的权力与责任”。《立法法》在此确立的立法民主性和科学性的要求必须以相应的程序来保障，如利害关系人的听证会，专家学者的论证会，各方面意见的听取和协调等。珠海禁止电动自行车上路的立法是否经过公民参与和科学论证这些途径呢？如果没有，其立法程序至少是有瑕疵的。
＊＊禁止电动自行车上路 是否违反道路交通安全法？
主持人：宣传提纲认为，珠海市人大常委会根据珠海经济特区道路交通管理的实际需要，作出禁止电动自行车上路的规定，是符合国家道路交通安全法的，与国家道路交通安全法并不抵触。对此您怎么看？
毛寿龙：道路交通安全法涉及电动自行车的，主要体现在第十八条、第五十七、第五十八条和第五十九条。这些条款规定，依法应当登记的非机动车，经公安机关交通管理部门登记后方可上道路行驶，依法应当登记的非机动车的种类，由省级政府根据当地实际情况规定。这表明，道路交通安全法，并没有禁止电动自行车上路。如果地方政府要禁止，也只能先由省级政府确定电动自行车需要登记，然后才能禁止未经登记的电动自行车上路。
姜明安：根据《道路交通安全法》第1条的规定，道路交通安全立法的目的应是“维护道路交通秩序，预防和减少交通事故，保护人身安全，保护公民、法人和其他组织的财产安全及其他合法权益，提高通行效率”。不要说立法禁止电动自行车上路会严重损害公民的合法财产权益(使几万辆电动自行车成为废物一堆)，就从“预防和减少交通事故”的目的而言，为什么要立法禁止电动自行车上路呢？如果立法禁止汽车上路不是更能“预防和减少交通事故”吗？显然，这是荒谬的。立法必须考虑整个立法目的，而不应片面地追求某一项单一的目的。
其次，道路交通安全工作应当遵循“方便群众”的原则，而立法禁止电动自行车上路对于珠海很多买不起轿车的电动自行车主们来说，显然不是提供方便。相反，立法如果不是禁止电动自行车上路，而是规范电动自行车的行车路线和规范电动自行车驾驶人员的行为(如限制车速等)。那才是真正为群众(电动自行车驾驶人员和其他驾驶机动车或非机动车人员乃至行人)提供方便。
＊＊禁止电动自行车上路 是否侵犯公民财产权
主持人：宣传提纲指出，作为违法行为工具的电动自行车不受法律保护，不属于宪法规定的公民的合法财产，对违法使用电动自行车的车主实施处罚，对电动自行车予以没收和销毁，并不是对合法财产的侵犯。对此您怎么看？
毛寿龙：从行政处罚法的角度来看，珠海市有权制定地方性行政法规来设定除限制人身自由、吊销企业营业执照以外的行政处罚。所以，从立法权限角度来看，它并不违法。也就是说如果禁止电动自行车上路是合法的，它有权设定罚款的行政处罚。
不过，对于不交罚款就销毁电动自行车的处罚，的确可能存在侵害公民合法财产的问题。因为罚款是一种处罚，扣留电动自行车也是一种处罚，但销毁电动自行车，则不是一种处罚，因为至少电动自行车是合格产品，不是假冒伪劣产品，政府无权销毁。销毁了电动自行车，不仅对电动自行车主是损失，国家没有得到罚款，显然也是损失。
正确的办法是，处罚款，并收缴电动自行车。因为车主交罚款后，把电动自行车带回家，必然还要上路。至于为了罚款而收缴电动自行车，不罚款就销毁电动自行车，那相当于是一种针对罚款的强制执法权。这样的权力需要严格的法律依据。显然，地方法规不可能给自己设定充分的法律依据。
不过，如果禁止电动自行车上路本身就是违法的，进一步的罚款，还有扣留和销毁电动自行车，自然也是违法的，是对公民权利的一种侵犯。
姜明安：如果禁止电动自行车上路的法规(无论是一般地方性法规还是经济特区法规)是合法的，那么，对违反禁止电动自行车上路的行为实行处罚并不违反宪法关于国家保护公民合法私有财产的规定。反之，则构成对公民合法私有财产的侵犯。
＊＊禁止电动自行车上路 是否应当给予补偿
主持人：宣传提纲指出，市政府从未对电动自行车核发过号牌，从未实施过行政许可，违反规定购买和使用电动自行车的行为不受法律保护，不存在按行政许可法的规定给予赔偿的问题。对此您怎么看？
马怀德：我认为应该给予一定的补偿。根据信赖利益保护原则，非依法定事由，并经法定程序，行政机关不得撤销、变更已经生效的行政决定；因国家利益，公共利益或其他法定事由，需要撤回或变更行政决定的，应当依照法定权限和程序进行，并对行政管理相对人因此而受到的财产损失，依法予以补偿。过去法律并没有禁止电动自行车上路行驶，现在通过立法予以限制，根据信赖利益保护原则，政府就应该给相关利害人以适当补偿。
毛寿龙：对于过去是允许的后来转变为禁止，相当于是行政许可的变更。变更许可，或者老人老办法，新人新办法，或者只给老人适当的补偿。也就是说，过去允许电动自行车上路，那么在禁止电动自行车上路之后，政府只能有两个选择：一是继续允许过去的电动自行车上路，但新的电动自行车不允许上路。一直到电动自行车自然淘汰为止。二是收缴电动自行车，但政府给予补偿。
不过，珠海市过去一直没有允许电动自行车上路。在道路交通安全法出台后，珠海市只能等待广东省政府作出电动自行车上路是否需要登记的规定后，才能制定相应的政策。在此期间，与道路交通安全法相冲突的法律法规应该被清理并宣布无效，否则公民受到处罚后可以提起行政诉讼。
如果禁止使用电动自行车本身就是违法的，在裁定其没有合理的法律依据之后，对于公民所造成的财产损失，政府必须给予相应的补偿。
其实，珠海市没有必要利用强制力来禁止电动自行车上路。因为解决老百姓的出行问题，是政府的责任。政府要根据老百姓的出行需求来提供相应的公共服务，而不应该根据自己的好恶来让老百姓选择自己的交通工具。如果政府认为珠海的确不适合电动自行车，那么也没有必要用强制禁止的方法，只要政府能够提供更好的其他交通服务，老百姓自然而然会不选择用电动自行车。给公民以更好的公共服务，是对老百姓最好的补偿。 |
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